Nel 2010, su iniziativa di Regione Piemonte, Regione Lombardia, Autorità di Bacino del Po e Coordinamento Nazionale Agende 21 locali, è stata presentata una proposta di Carta Nazionale dei Contratti di Fiume, nel corso del V Tavolo Nazionale dei Contratti di Fiume tenutosi a Milano il 21 ottobre 2010.
La Carta, che vuole caratterizzare in modo univoco i Contratti quali strumenti utili e praticabili per il contenimento del degrado e la riqualifcazione dei territori fuviali nonché la conciliazione degli “interessi” pubblici e privati presenti sul territorio, è stata defnitivamente condivisa e ratifcata dalla comunità dei Contratti di Fiume nel corso del VI Tavolo Nazionale a Torino il 3 febbraio 2012.
CARTA NAZIONALE DEI CONTRATTI DI FIUME
PREMESSA
Il World Water Forum defnisce, già nel 2000 (1), i Contratti di fume come forme di accordo che permettono di “adottare un sistema di regole in cui i criteri di utilità pubblica, rendimento economico, valore sociale, sostenibilità ambientale intervengono in modo paritario nella ricerca di soluzioni effcaci per la riqualifcazione di un bacino fuviale”. Era già allora acquisita la consapevolezza che il traguardo di un simile obiettivo richiede uno sforzo di natura non solo istituzionale, ma anzitutto culturale, affnché le acque, non solo i fumi ma anche gli ambienti acquatici e, più in generale, i territori dei bacini possano essere percepiti e governati come “paesaggi di vita” (2).
Questo approccio culturale trova riscontro sia nelle politiche del Parlamento Europeo sulle risorse idriche (3), che, in campo internazionale, dalle Nazioni Unite. Queste ultime eleggono infatti il bacino idrografco quale unità di riferimento per le politiche di sostegno alla biodiversità (4).
I Contratti di fume fanno propri i principi comunitari di partecipazione democratica alle decisioni, che costituiscono l’asse portante del recente Trattato di Lisbona: quali processi partecipati territoriali colgono appieno quella “dimensione regionale e locale” che l’Unione Europea intende indagare con le consultazioni e rifettere nelle proprie proposte legislative (5).
I Contratti di Fiume sono, inoltre, strumenti che possono fattivamente contribuire a sperimentare un nuovo sistema di governance per uno sviluppo sostenibile, che passa inevitabilmente attraverso un approccio integrato tra politiche di sviluppo e di tutela ambientale. Questo in coerenza con lo spirito della Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile – Rio+20 – in cui si fa risaltare l’indifferibilità di caratterizzare in tal senso le azioni a scala sia internazionale sia locale evidenziando il ruolo fondamentale della partecipazione e della corresponsabilità nei processi decisionali nelle scelte per lo sviluppo.
CHE COS’E’ IL CONTRATTO DI FIUME?
I Contratti di fume possono essere identifcati come processi di programmazione negoziata e partecipata volti al contenimento del degrado eco-paesaggistico e alla riqualifcazione dei territori dei bacini/sottobacini idrografci. Tali processi si declinano in maniera differenziata nei diversi contesti amministrativi e geografci in coerenza con i differenti impianti normativi, in armonia con le peculiarità dei bacini, in correlazione alle esigenze dei territori, in risposta ai bisogni e alle aspettative della cittadinanza.
In un sistema di governance multilivello, dunque, i Contratti di fume si confgurano come processi continui di negoziazione tra le Pubbliche Amministrazioni e i soggetti privati coinvolti a diversi livelli territoriali e si sostanziano in accordi multisettoriali e multiscalari caratterizzati dalla volontarietà e dalla fessibilità tipiche di tali processi decisionali.
I Contratti di fume non hanno un termine temporale prefssato, ma restano in essere fno a che rimane viva la volontà di aderire all’accordo da parte degli attori.
Il cuore propulsivo di processi di tal fatta è la ricostruzione di una visione condivisa del bacino idrografco. Tale rappresentazione deve essere capace di guidare i sottoscrittori del contratto ad elaborare un progetto coerente con le reali potenzialità che il territorio esprime.
La comunità è chiamata a elaborare una visione condivisa facendo emergere i confitti, gli interessi, ma anche le vocazioni territoriali e le capacità di “fare sistema”, promuovendo il dialogo tra i soggetti a vario titolo portatori di interesse e l’integrazione dei diversi strumenti di programmazione, di pianifcazione territoriale e di tutela ambientale.(
I Contratti di fume tracciano il percorso per ‘restituire i corsi d’acqua al territorio e il territorio ai corsi d’acqua’.
I PRINCIPI ISPIRATORI
Sussidiarietà orizzontale e verticale
Nei Contratti di Fiume il coordinamento tra attori istituzionali si sviluppa in due diverse forme, una di carattere orizzontale, ovvero tra soggetti istituzionali di pari livello, ma che operano in differenti aree territoriali e/o in ambiti di competenza eterogenei; una di carattere verticale, cioè tra autorità che esercitano i propri poteri su scale territoriali di diversa ampiezza.
Il coordinamento orizzontale presuppone innanzitutto che, su scala locale, si diffondano forme effcaci di collaborazione tra amministrazioni e cittadini, loro associazioni o categorie; il coordinamento verticale si basa sul principio di sussidiarietà tra istituzioni (Comuni, Comunità Montane, Parchi, Province, Regioni, Autorità di bacino/distretto, Stato, Unione Europea), anche con modalità che coinvolgano contestualmente più livelli territoriali superando le diffcoltà talora indotte dalla frammentarietà delle competenze istituzionali e territoriali.
Sviluppo locale partecipato
Un processo di governance delle trasformazioni dei territori dei bacini idrografci che faccia riferimento ad un approccio eco-sistemico deve fare leva sulla responsabilità della società insediata, che riconosce nel bacino la matrice della propria identità culturale. Da tale riconoscimento scaturiscono comportamenti e volontà di azioni condivise di riqualifcazione e valorizzazione, a partire dalle risorse idriche. Per raggiungere in modo effcace gli obiettivi di valorizzazione e di tutela – così come indicati nella Direttiva 2000/60 CE che identifca nel prioritario e fondante ricorso alla partecipazione l’unica modalità di interrelazione capace di cogliere l’identità territoriale e trasferirne i caratteri distintivi nelle scelte strategiche di sviluppo locale – è irrinunciabile la qualità partecipativa dei processi.
Sostenibilità
Attraverso questi processi di programmazione negoziata si possono identifcare percorsi di riqualifcazione territoriale capaci di perseguire il cosiddetto “equilibrio delle tre E” (ecologia, equità, economia): le comunità insediate definiscono in modo condiviso le misure per la riqualifcazione dei territori “[…] senza minacciare l’operabilità dei sistemi naturale, edifcato e sociale da cui dipende la fornitura […] dei servizi ambientali, sociali ed economici” (6).
GLI OBIETTIVI
I Contratti di fume, attraverso l’integrazione delle politiche e stimolando la capacità di cooperazione e di condivisione tra diversi livelli di governo e tra diversi soggetti dello stesso livello, perseguono molteplici obiettivi: sicurezza, mitigazione e prevenzione dei rischi, riequilibrio ambientale e valorizzazione paesaggistica, uso sostenibile delle risorse, fruizione turistica sostenibile, diffusione della cultura dell’acqua.
A compimento, questi processi partecipativi permettono il consolidarsi della governance entro l’intera estensione di un bacino ove la messa a sistema di azioni per la mitigazione del rischio idraulico sono integrate con la tutela e la valorizzazione del bene fuviale, delle condizioni di fruibilità, degli ecosistemi, dei luoghi storico-culturali presenti, della biodiversità, delle risorse idriche sia superfciali che sotterranee e così via.
La creazione di una vision condivisa permette di guidare il processo verso una gerarchizzazione degli obiettivi e il riorientamento delle programmazioni e delle risorse fnanziarie, anche in ragione del comune riconoscere che il territorio non è un unicum omogeneo, ma si declina in numerose caratteristiche strutturali, che esprimono diversi bisogni e funzioni.
I Contratti di fume stimolano così la progettualità territoriale dal basso, perché coinvolgono le comunità nella valorizzazione del proprio territorio, promuovendo azioni dirette e concrete dalle varie componenti della società e dalle istituzioni.
LE MODALITA’ DEL PROCESSO
LE FASI
Dall’analisi critica delle diverse esperienze di Contratto di Fiume già avviate possono essere riconosciute alcuni fasi comuni che costituiscono nodi peculiari del processo di programmazione negoziata. Tali fasi, di seguito descritte, non rappresentano un unico modello di processo valido per tutte le diverse realtà territoriali e amministrative che oggi e in futuro si cimenteranno in tali accordi, quanto piuttosto una struttura di percorso da modellare a seconda delle rispettive esigenze.
Animazione e costruzione della rete: si costituisce una rete di attori locali accomunati innanzitutto dalla volontà di dialogare per il perseguimento di obiettivi comuni volti alla riqualifcazione dei territori fuviali.
Defnizione di regole e strumenti: gli attori del processo si dotano di regole e strumenti condivisi per la gestione del processo la cui effcienza ed effcacia è tanto maggiore quanto più ampia è la capacità degli attori di defnirne congiuntamente la struttura.
Costruzione della vision e scelta degli obiettivi prioritari condivisi: si elabora una rappresentazione condivisa del territorio allo stato attuale che consenta il passaggio alla visione di un progetto di territorio coerente con le reali opportunità e potenzialità che questo esprime. Si declinano obiettivi di tutela e riqualifcazione territoriale, defnendo adeguate azioni progettuali.
La partecipazione al processo deve essere stimolata da una costante animazione territoriale praticata a vari livelli dai diversi soggetti partecipanti, ognuno secondo le proprie capacità e funzioni.
Formalizzazione dell’accordo: gli attori sottoscrivono un patto, nella forma che meglio risponde alle loro esigenze, e danno forma contrattuale al percorso fno a quel momento intrapreso e anche quello da intraprendere per il raggiungimento degli obiettivi prefssati.
Attuazione e monitoraggio delle performance: nel rispetto dei principi ispiratori sopradescritti, gli attori mettono in atto tutte le strategie e le azioni delineate nell’accordo valutando progressivamente i risultati raggiunti ed eventualmente ridisegnando il percorso stesso al fne di migliorarne le performance (il processo deve mantenere suffciente fessibilità per essere in grado di adattarsi alle esigenze emergenti).
Durante l’intero percorso si sviluppano parallelamente due attività trasversali e continue strettamente legate tra loro: attività di comunicazione e di formazione.
LE REGOLE
Per poter attivare, sviluppare e rendere operativi i Contratti di fume è necessario che i partecipanti al processo osservino delle regole condivise, defnite dagli attori stessi quali “cardini operativi” sui quali basare la collaborazione territoriale. Fra queste, per il successo del percorso, non dovrebbero mancare innanzitutto la consapevole adesione volontaria, la partecipazione attiva di ogni attore, la trasparenza del processo decisionale, l’inclusione di tutti i soggetti che esprimono volontà di partecipazione, la leale collaborazione e la corresponsabilità tra i sottoscrittori del Contratto.
GLI STRUMENTI
I Contratti di fume si devono dotare di strumenti appropriati per garantire l’operatività e il raggiungimento degli obiettivi prefssi. Nella “cassetta degli attrezzi” dei CdF non devono mancare: strumenti di rappresentazione dei territori (cartografci, narrativi etcc.) capaci di fornire una lettura interpretativa degli aspetti valoriali, delle minacce, delle opportunità presenti e possibili future; strumenti operativi per la programmazione delle azioni da sviluppare sul territorio per il raggiungimento degli obiettivi condivisi; strumenti di monitoraggio della performance e dell’effcacia del processo, che possano rilevare eventuali criticità e suggerire un’adeguata ridefnizione del percorso, strumenti di comunicazione e formazione.
Inoltre, nel policy-making di bacino va ampiamente valorizzata la cultura strategica della VAS per la sicura integrazione degli obiettivi ambientali nella programmazione: la valutazione della sostenibilità delle scelte locali rispetto all’ambito di bacino/sottobacino; l’assunzione di obiettivi ed azioni coerenti tra loro ed integrati con le politiche territoriali e settoriali; il consolidamento di razionalità dei contenuti delle Intese e Accordi istituzionali; la condivisione delle conoscenze; il rafforzamento dell’organizzazione dei processi partecipativi nella varie fasi (dall’identifcazione dei target, all’elaborazione delle vision, al monitoraggio dei programmi).
L’ASPETTO FINANZIARIO
Gli obiettivi condivisi devono essere perseguiti con un programma di azioni economicamente e fnanziariamente realizzabile, e per questo deve: misurarsi concretamente con il sistema delle risorse date, individuando economie di scala frutto di nuove possibili sinergie tra i soggetti che partecipano al patto; risultare coerente con gli strumenti di programmazione fnanziaria nazionale ed europea e con lo scenario di sviluppo territoriale complessivo, frutto spesso di processi non dipendenti dalle scelte della Pubblica amministrazione; valutare gli impatti delle trasformazioni territoriali programmate in termini di costi e benefci per la collettività.
Fattibilità, processualità/tempistica e fessibilità sono tre elementi che necessariamente devono caratterizzare l’attuazione dei Contratti di fume, vista la complessità delle trasformazioni territoriali che vengono interessate e la molteplicità degli attori che vengono coinvolti. La fattibilità deve essere:
– fnanziaria: devono essere studiati i fabbisogni fnanziari delle diverse azioni programmate per tutto l’arco temporale interessato dalla loro realizzazione; devono essere defnite le fonti di fnanziamento e i tempi in cui queste si rendono disponibili per la copertura del fabbisogno;
– economica: occorre valutare i costi della realizzazione delle singole azioni e attività, stimandone la quota per anno. Per contro, occorre ragionare sui ricavi, sulla diminuzione di sprechi, e su una stima della dimensione economica dei benefci diretti e indiretti indotti dalla realizzazione di un programma composito di azioni.
Nella valutazione di fattibilità economica è necessario includere considerazioni su costi e benefci collettivi e sociali nonché un coordinamento costante con le altre trasformazioni che nel frattempo possono caratterizzare i territori coinvolti (integrazione delle risorse).
RIFERIMENTI NORMATIVI
I Contratti di fume si ispirano nei loro elementi fondanti alla Direttiva Quadro 2000/60/CE, che prefgura politiche sistemiche di riqualifcazione delle acque superfciali e sotterranee, creando obiettivi comuni con altre normative europee che promuovono l’utilizzo di strumenti di governance e sussidiarietà per attuare le politiche ambientali, quali: la Direttiva Habitat 92/42/CEE, che prevede la creazione di una Rete ecologica europea; la Direttiva 2007/60/CE, relativa alla gestione del rischio alluvioni, e la Proposta di Direttiva Quadro per la Protezione del Suolo, SFD – Soil Framework Directive, avente l’obiettivo di “proteggere il suolo dall’erosione e dall’inquinamento”.
A livello nazionale, i riferimenti sono costituiti dal D.Lgs 152/2006, che si confgura come normativa quadro sull’Ambiente, e dal Codice dei Beni culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004 e successive modifche).
Nel D.Lgs. 42/2004 il concetto di tutela trova un’adeguata collocazione nella previsione che il Piano Paesaggistico possa salvaguardare il paesaggio sia sotto il proflo della sua rilevanza naturalistica ed ambientale, sia come paesaggio artifciale, opera dell’uomo; prevede inoltre che le Regioni possano individuare gli ambiti fuviali di bacini/sottobacini come ambiti/aree da sottoporre a specifche misure di salvaguardia e utilizzazione.
Nella parte III del D.Lgs 152/2006 riguardante “i distretti idrografci e i servizi idrici ad uso civile”, si ripristina l’integrazione tra difesa del suolo e tutela delle acque, riprendendo un concetto cardine della legge 18 maggio 1989 n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo); l’ispirazione di fondo è quella di “coordinare, all’interno di un’unità territoriale funzionale, il bacino idrografco inteso come sistema unitario, le molte funzioni settoriali della difesa del suolo, recuperando contribuiti tipici di altre competenze di intervento pubblico di tutela ambientale.”
NOTE
(1) riferimento biblio.
(2) Integrated Water Resource Management (Jønch-Clausen and Fugl, 2001).
(3) Risoluzione del Parlamento Europeo sulle risorse idriche (2009): «Il ciclo dell’acqua fa della terra un unico grande bacino idrografico. E il bacinoidrografico in cui ognuno di noi vive è il contesto della nostra pratica”.
(4) UNEP, Global Biodiversity Strategy: Guidelines for Action to Save, Study and Use Earth’s Biotic Wealth Sustainably and Equitably: “Un bacino idrografico è un territorio i cui limiti non sono i confini politici, ma quelli geografici degli ecosistemi e sociali delle comunità umane insediate: abbastanza ampia per tutelare l’integrità degli ecosistemi e abbastanza piccola perchè le comunità la considerino casa propria”.
(5) Trattato di Lisbona – Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (dicembre 2009).
(6) v. International Council for Local Environmental Initiatives 1994.